政府信息公开的边界在哪里？

近年来，自然资源领域政府信息公开申请数量及由此引发的行政复议、行政诉讼案件数量一直处在高位运行。由于实践中对政府信息公开的标准和范围尚难以准确理解和把握，厘清《政府信息公开条例》及相关规定，明确自然资源领域中哪些政府信息应当公开、哪些不予公开，实务中如何认定和处理，显得尤为重要。对此，业内人士结合具体案例进行了分析探讨并给出工作提醒，以供参考。

1 行政机关与公司之间的债权转让凭证是否属于政府信息

2021年1月，王某向某市自然资源局提交《政府信息公开申请书》，申请公开“某市自然资源局与某公司之间的债权转让凭证”。同年2月，某市自然资源局作出《政府信息公开申请告知书》，告知王某申请公开的政府信息根据法律规定属于内部事务信息，无法律、法规、规章规定应当公开，故对王申请公开的政府信息不予公开。王某对该答复不服，向行政复议机关提起行政复议申请。行政复议机关经审理后认定，某市自然资源局答复内容不当，作出决定：撤销某市自然资源局作出的答复，责令其在法定期限内重新作出答复。

本案涉及的法律问题是：行政机关与公司之间的债权转让凭证是否属于政府信息？是否应当公开？

根据《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题的指导意见》第八条的规定，被申请人答复政府信息不予公开的，行政复议机关应当重点审查申请公开的政府信息是否属于被申请人的人事管理、后勤管理、内部工作流程三类内部事务信息。因此，行政机关可以不予公开的内部事务信息，包括行政机关人事管理、后勤管理、内部工作流程三类情形。

本案中，王某申请公开某市自然资源局与某公司之间的债权转让凭证，并非某市自然资源局在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，不应当属于政府信息。在未对该申请公开信息是否属于《政府信息公开条例》规定的政府信息范围作出认定的情形下，某市自然资源局即作出答复，告知王某不予公开，其答复内容缺乏法律依据，明显不当。行政复议机关作出撤销某市自然资源局作出的答复的决定，符合相关法律规定。

工作提醒

自然资源主管部门在收到当事人政府信息公开申请后，在确定是否应当公开前，首先要审查当事人申请公开的信息是否属于政府信息，对于依法不属于政府信息范围的，应当告知当事人申请公开的信息不属于政府信息，而不应当以属于内部事务信息为由告知不予公开。否则，其作出的答复不符合《政府信息公开条例》相关规定。

2 房屋拆迁及补助费发放、使用情况是否属于需加工信息

2020年3月，夏某向某市自然资源局申请公开“某村某组房屋拆迁及补助费发放、使用情况”的政府信息。某市自然资源局于同月作出《政府信息公开申请办理告知书》，告知夏某申请公开的政府信息需要进行加工、分析，故不予提供。夏某对该答复不服，向行政复议机关提起行政复议申请。行政复议机关经审理后认定，某市自然资源局作出的答复依据不足，答复内容不当，遂作出决定：撤销某市自然资源局作出的答复，责令其在法定期限内重新作出答复。

本案涉及的法律问题是：房屋拆迁及补助费发放、使用情况是否属于需要进行加工、分析的信息？

根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》附件中的《农村集体土地征收基层政务公开标准目录》载明，涉及应当公开的政府信息包括“征地补偿费用支付中的征地补偿费用支付凭证”。因此，夏某申请公开的“某房屋拆迁及补助费发放、使用情况”属于行政机关应当公开的政府信息范围。本案中，某市自然资源局未提交相应的证据证明夏某申请公开的政府信息属于需要加工、分析的政府信息，也未说明需要进行加工、分析的理由。行政复议机关撤销某市自然资源局作出的答复并责令其在法定期限内重新作出答复的决定，是正确的。

工作提醒

根据《政府信息公开条例》第三十八条规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条规定能够作区分处理的以外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。但行政机关对于法律规定应当公开的政府信息是否属于需要进行加工、分析的，应当提交相应的证据予以证明，否则会导致行政复议机关认定其作出的答复内容不当。

3 建设项目划拨土地的《供地方案》是否属于过程性信息

2019年11月，张某向某市自然资源局申请公开“某项目划拨土地《供地方案》”的政府信息。某市自然资源局于同年12月作出《政府信息公开申请办理告知书》，告知张某申请公开的政府信息属于过程性信息，根据《政府信息公开条例》第十六条的相关规定，不予公开。张某对该答复不服，向行政复议机关提起行政复议申请。行政复议机关认为张某申请公开的《供地方案》属于某市自然资源局制作并应当公开的政府信息，遂作出撤销某市自然资源局作出的政府信息公开答复的决定，责令其在法定期限内重新作出答复。

本案涉及的法律问题是：《供地方案》是否属于过程性信息？

根据《政府信息公开条例》第十六条的规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。因此，行政机关制作和获取的政府信息应当依法予以公开，除非相关法律法规对此有例外规定。本案中，因张某申请公开的《供地方案》属于某市自然资源局制作并应当公开的政府信息，并非过程性信息，故行政复议机关作出撤销某市自然资源局作出的信息公开答复的决定，于法有据。

工作提醒

《政府信息公开条例》第十六条规定属于政府信息公开的例外规定。行政机关在实务中应注意准确把握过程性信息的内涵和外延，即第十六条规定的行政机关的过程性信息，指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等，这些政府信息可以不予公开。行政机关在把握和认定当事人申请公开的政府信息是否属于过程性信息时，应当严格按照该条规定的要求进行。不应进行扩大解释，将不属于过程性信息的政府信息确定为过程性信息而不予公开，这会导致其作出的政府信息公开答复，被行政复议机关认定为答复不当而予以撤销，从而增加行政成本，浪费行政资源。

4 《土地出让协议》能否直接公开

2020年8月，吴某向某市自然资源局申请公开“某地块《土地出让协议》”的政府信息。同年9月，某市自然资源局向某公司出具《关于政府信息公开征求第三方意见的函》，征求该公司是否同意公开吴某申请公开的政府信息。某公司于同月作出答复，不同意公开上述政府信息。2020年10月，某市自然资源局作出《政府信息公开申请办理告知书》，告知吴某申请公开的“某地块《土地出让协议》”涉及第三方信息，经向第三方征询是否公开意见，第三方不同意公开上述政府信息，故对该信息不予公开。吴某对该答复不服，向行政复议机关提起行政复议申请。行政复议机关经审理后认定，某市自然资源局以“吴某申请公开‘某地块《土地出让协议》’涉及第三方信息，第三方不同意公开”为由不予公开，属于适用依据错误，其答复内容不当。遂作出决定：撤销某市自然资源局作出的答复，责令其在法定期限内重新作出答复。

本案涉及的法律问题是：《土地出让协议》是否涉及第三方商业秘密？是否应当公开？

根据《政府信息公开条例》第十五条、第三十二条的规定，申请人申请公开的政府信息涉及商业秘密或者个人隐私，可能损害第三方利益的，行政机关应当书面征求第三方意见后，再决定是否予以公开，但征求第三方意见适用的前提，应当是该政府信息已经确定为属于商业秘密或个人隐私的政府信息，否则不属于应当向第三方征求意见的情形。而是否属于商业秘密，应当根据《反不正当竞争法》的相关规定予以判定，应当具备三个条件，即“三性”：秘密性、价值性、保密性。可见，商业秘密的认定不以第三方是否同意公开为认定条件。

本案中的《土地出让协议》是参照《国有建设用地使用权出让合同》示范文本制定的格式合同，内容包括合同双方当事人、宗地位置、面积、用途、土地出让期限、出让金、土地开发建设与利用等情况。其中，招标拍卖挂牌出让结果是土地出让合同中除格式文本外需要填充的主要内容，是出让结果的具体细化和体现。因此，《土地出让协议》的主要内容并不符合商业秘密中“不为公众所知悉”的条件，故应当予以公开。某市自然资源局以吴某申请公开的政府信息涉及第三方信息且第三方不同意公开为由，对吴某申请公开的政府信息不予公开，不符合上述法律规定，应属不当。行政复议机关作出撤销某市自然资源局作出答复的决定，符合法律规定。

工作提醒

实务中，行政机关应当注意把握政府信息征求第三方意见适用的前提。《政府信息公开条例》规定行政机关不得公开涉及商业秘密的政府信息，如申请公开的政府信息经行政机关认定属于商业秘密，则应当向第三方征求意见是否同意公开。但是，向第三方征求意见是否同意公开的前提，是该政府信息已经被认定为商业秘密；而第三方是否同意公开，不是认定是否属于商业秘密的条件，即不应以第三方是否同意公开作为认定商业秘密的条件。

（来源：中国自然资源报  作者：颜桂芝  作者单位：四川省自然资源厅）